Hauptberuflich bin ich Verwaltungsjurist und leite seit Mai 1992 im Hessischen Ministerium des Innern und für Sport in Wiesbaden das Referat "Kommunales Verfassungsrecht, Kommunalaufsicht und Kommunale Personalangelegenheiten". Außerdem bin ich im April 2010 zum stellvertretende Leiter der Kommunalabteilung ernannt worden.

Auf der Website des HMdIuS finden Sie u. a. die Rubrik "Kommunales", wo die Aufgaben der    Kommunalabteilung und insbesondere meines Referats näher beschrieben werden.  Als "Chefredakteur" meiner Abteilung zeichne ich insbesondere verantwortlich für die Rubriken "Kommunen", "Kommunales Selbstverwaltungsrecht",  "Kommunalverfassung" und "Kommunalaufsicht".  Das Ministerium stellt online auch einen Organisationsplan zur Verfügung, mein Referat hat die Bezeichnung "IV1".              

Mein Hauptaugenmerk von Berufs wegen gilt der engagierten, aber behutsamen Anpassung der hessischen Kommunalgesetze an die Entwicklung der gesellschaftlichen Rahmenbedingungen. Sachliche, am Allgemeinwohl ausgerichtete und im wahrsten Sinne des Wortes unparteiische Politikberatung ist hier gefragt. Bekanntlich bezeichnet das Bundesverfassungsgericht ja das Berufsbeamtentum als eine „Institution, die - gegründet auf Sachwissen, fachliche Leistung und loyale Pflichterfüllung - eine stabile Verwaltung sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatswesen gestaltenden politischen Kräften darstellen soll“ (Beschluss vom 17.10.1957 in E 7, 155, 162; Beschluss v. 30.7.2003, in NVwZ 2003 S. 1506). In § 33 Abs. 1 Beamtenstatusgesetz heißt es ausdrücklich: „Beamtinnen und Beamte dienen dem gesamten Volk, nicht einer Partei“.  Im parlamentarischen Regierungssystem des Bundes und der Länder ist es in erster Linie Sache der Regierung und ihrer Ministerialbürokratie, der Legislative Formulierungsvorschläge für neue Normen zu unterbreiten (vgl. Art. 117 HVerf.). Zu den Aufgaben der Ministerialbürokratie gehört es dabei auch, die Wirkungen dieser Normen zu antizipieren bzw. nach ihrem Inkrafttreten zu kontrollieren, um bei Fehlentwicklungen, Änderungen der gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und natürlich auch bei Anforderungen der politischen Spitze Vorschläge für Veränderungen zu unterbreiten (vgl. Edinger, in Zeitschrift für Gesetzgebung 2004 S. 151, 152). Nach wie vor gilt: "Beamte sind die organisierte Vertretung des Allgemeininteresses".

Kommunalrecht ist Ländersache, eine der wenigen Gesetzgebungsmaterien, die den Landtagen noch verblieben sind. Wegen der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Landtags ist daher gerade bei der Materie „Kommunalrecht“ eine besonders sorgfältige und sachdienliche Vorbereitung der Gesetzesentwürfe „durch den Dialog zwischen parteipolitisch neutralen Beamten und der letztlich entscheidungsberechtigten politischen Spitze“  angezeigt (vgl. Zippelius, in NJW 1998 S. 1532). Wegen der besonderen Bedeutung der Kommunalverfassung fordert der amtierende hessische Innenminister Volker Bouffier denn auch von den Parlamentariern im Landtag: „Lassen Sie uns Fragen der Kommunalverfassung frei von den Emotionen des Tages  diskutieren, denn nachher sind viele Menschen von diesen Entscheidungen abhängig. Deshalb werbe ich hier für Vernunft“ (Plenarsitzung vom 8.5.2003S. 80).  

Die bedeutendste Regierungsvorlage, an der ich maßgeblich beteiligt war, aus der Zeit bevor ich anfing, Aufsätze zu veröffentlichen, sei hier ausdrücklich genannt: Der Gesetzentwurf der Landesregierung vom 17.5.1995 zur Einführung des Kommunalwahlrechts für Unionsbürger (LT-Drs. 14/93). Überhaupt steht die Entwicklung der Kommunalverfassung in den letzten 30 Jahren– nicht nur in Hessen – entsprechend der Veränderung der Gesellschaft unter der Überschrift „Mehr Demokratie“. Die Haupt-Demokratisierungsnovellen gab es in den 70er Jahren (Öffentlichkeit der Ausschusssitzungen, Bürgerversammlung) und im letzten Jahrzehnt (Direktwahl der Bürgermeister und Landräte; Bürgerentscheid; Wahlrecht für Unionsbürger sowie Kumulieren und Panaschieren).

Es gibt allerdings auch durchaus erhebliche Unterschiede zwischen den Kommunalverfassungen der deutschen Länder. Hessen ist das einzige Bundesland in Deutschland, das seinen Kommunen (Gemeinden und Landkreisen) als „Regierungsmodell“ die Magistratsverfassung vorgibt: Die Kommunalverwaltung wird nicht von einer einzigen Person (Bürgermeister/Landrat) geführt, sondern von einem Kollegium; dieses heißt in den Städten denn auch tatsächlich „Magistrat“. Ähnlich wie im Bund und den Ländern steht dem „Kommunalparlament“ in Hessen also nicht nur der Bürgermeister/Landrat, sondern eine „Regierungsmannschaft“ gegenüber. Die Magistratsverfassung geht zurück auf den „Erfinder der kommunalen Selbstverwaltung“, den Freiherrn vom und zum Stein.

Wer sich näher für die Hessische Kommunalverfassung interessiert, ohne gleich auf meine Bücher oder Aufsätze zugreifen zu wollen: Ich aktualisiere seit 1999  - unter größtmöglicher Beibehaltung des Originals - ein entsprechendes Faltblatt der Hessischen Landeszentrale für Politische Bildung , das ursprünglich in Papierform in der Reihe "Hessen - Einst und Jetzt" erschienen ist, seit einigen Jahren aber nur noch online  zur Verfügung gestellt wird. 

Die Magistratsverfassung hat nicht nur eine lange Tradition, sie ist auch heute noch attraktiv: Die Stadt Bremerhaven, die einzige Gemeinde in Deutschland, die sich - auf der Grundlage der Verfassung des Bundeslands Bremen - ihre Kommunalverfassung selbst aussuchen durfte, hat sich 1947 für die Magistratsverfassung entschieden und sie bis heute beibehalten! (Verfassung der Stadt Bremerhaven)

Zuletzt habe ich mit Hochdruck an der Kommunalrechtsnovelle 2010 (Gesetz zur Änderung des Hessischen Kommunalwahlgesetzes und anderer Gesetze vom 24.3.2010 (GVBl. I S. 119) gearbeitet. MIt dieser Novelle - von der Opposition despektierlich als "Lex FDP" bezeichnet - wurden schon etliche Punkte des Koalitionsvertrags vom Januar 2009 zwischen CDU und FDP (Regierung Koch/Hahn) umgesetzt. Dieses Vorhaben war eilig, sollen doch die Änderungen schon zu Beginn der neuen Kommunalwahlperiode am 1.4.2011 gelten. Die neuen Vorschriften im allgemeinen Teil der HGO habe ich im Rahmen der 20. Ergänzungslieferung (Stand April 2010) bereits allesamt kommentiert.

Die letzte große Novelle, für die ich zusammen mit meinen für das kommunale Haushalts-, Wirtschafts- und Wahlrecht verantwortlichen Kollegen die Feder geführt habe, war die Kommunalrechtsnovelle 2005. Der Schwerpunkt dieser Novelle lag im Bereich der kommunalen Finanzen, und dort insbesondere auf der Ermöglichung eines neuen Haushalts- und Rechnungswesens auf der Grundlage der doppelten Buchführung (Doppik). Nachdem unser Referentenentwurf am 22.3.2004 vom Kabinett zur Anhörung freigegeben und nach Eingang der Stellungnahmen überarbeitet wurde, hat das Kabinett seinen Regierungsentwurf vom  5.7.2004 für ein Gesetz zur Änderung der Hessischen Gemeindeordnung und anderer Gesetze in den Landtag eingebracht. Die Regierungsvorlage wurde von der in dieser Legislaturperiode allein regierenden CDU-Fraktion noch mit einigen Änderungen versehen und schließlich im Januar  2005 beschlossen. Das Gesetz vom 31.1.2005 zur Änderung der Hessischen Gemeindeordnung und anderer Gesetze ist am 9. Februar 2005 im GVBl. verkündet worden und  überwiegend am 10. Februar 2005 in Kraft getreten. Anschließend ist die Neufassung der HGO am 7.3.2005 im GVBl. bekannt gemacht worden.

Auch Gesetzesentwürfe der Oppositionsfraktionen im Hessischen Landtag zum Kommunalverfassungsrecht landen auf meinem Schreibtisch, denn die Landesregierung gibt hierzu eine Stellungnahme ab, die der Innenminister im Parlament vertritt.

 Als Kommunalverfassungsreferent des Landes Hessen bin ich auch für andere Länder innerhalb und neuerdings sogar außerhalb Deutschlands ein interessanter Gesprächspartner in Sachen Politikberatung. So wurde ich z.B. schon am 1.6.1994 vom Innen- und Rechtsausschuss des schleswig-holsteinischen Landtags im Rahmen einer Expertenanhörung dazu befragt, ob sich Magistratsverfassung und Direktwahl der Bürgermeister meiner Meinung nach miteinander vereinbaren lassen. Ich habe dort für die Beibehaltung der Magistratsverfassung geworben (vgl. mein Vortrag und meine Stellungnahmen zu Abgeordnetenfragen aus dem Protokoll IR 47 im pdf-Format , unter Beibehaltung der Originalpaginierung).  Der dortige Gesetzgeber hat sich jedoch insbesondere von meinem ehemaligen Kommunalrechtsprofessor Dr. Albert von Mutius vom Gegenteil überzeugen lassen. Das Ergebnis ist bekannt: Tief greifende Dissonanzen zwischen den haupt- und ehrenamtlichen Akteuren in der Kommunalpolitik bis zum heutigen Tag. Die CDU-Fraktion im schleswig-holsteinischen Landtag hat mit Gesetzentwurf vom 10.1.2001 die Wiederbelebung der Magistratsverfassung gefordert (LT-Drs. 15/657 , aber Achtung: hier handelt es sich um eine spätere, abgeschwächte Version des Gesetzentwurfs!).  Der erzeugte Dauerkonflikt war derart erheblich, dass man mittlerweile resignierend die Direktwahl auf der Kreisebene wieder abgeschafft hat! So geht es einem, wenn man das Kind mit dem Bade ausschüttet. Auf der Gemeindeebene wird munter weiter diskutiert.

Im Jahr 2003 stand ich der Erasmus-Universität Rotterdam für mehrere Interviews zur Verfügung. Um die lokale Demokratie zu beleben haben auch die Niederlande im Jahr 2002 den Dualismus, d.h. die Trennung von Kommunalparlament und Verwaltungsleitung, eingeführt. In der zweiten Phase des Projektes denkt man nun insbesondere darüber nach, von der bisherigen Ernennung der Bürgermeister durch das Innenministerium abzurücken und die unmittelbare Volkswahl einzuführen. In diesem Zusammenhang hat das niederländische Innenministerium das Zentrum für lokale Demokratie der Erasmus-Universität in Rotterdam gebeten, eine Studie zu fertigen über die Einbindung der direkt gewählten Bürgermeister in kollegiale Verhältnisse in Hessen. Die Erasmus-Universität hat ihren Untersuchungsbericht als Band 3 der Reihe „Ausländische Bürgermeister angesehen“ vorgelegt. Der Onderzoeksrapport „Buitenlandse Burgemeesters Bekeken III – Direkt gekozen burgemeesters in collegiale verhoudingen in Hessen ist unmittelbar nach seinem Erscheinen von mehreren Anbietern auch online – allerdings nur in niederländischer Sprache – veröffentlicht worden.    Die wichtigsten Passagen des Untersuchungsberichts der Erasmusmus-Universität- Rotterdam über die hessischen Bürgermeister in deutscher Sprache vorzulegen, war mir daher seit Beginn des Jahres 2004 ein echtes Anliegen, weil die Beurteilung des hessischen Kommunalverfassungssystems durch sachkundige ausländische Betrachter natürlich nicht nur in den Niederlanden, sondern (gerade) auch in Deutschland von großem Interesse ist.

Zuletzt habe ich am 9.10.2007  eine Einladung zu einer Sachverständigen-Anhörung vom Sächsischen Landtag erhalten: Es ging um den Gesetzentwurf der Linksfraktion für ein Sächsisches Seniorenmitwirkungsgesetz (LT-Drs. 4/9258). Am 18.10.2007 habe ich meine schriftliche Stellungnahme zu entsprechenden Zwangsbeiräten bzw -beauftragten in den Kommunalverfassung  abgegeben.

Die Kommunalverfassungsreferenten der Flächen-Bundesländer bilden den „Unterausschuss für Kommunalverfassungsrecht und kommunale Personalangelegenheiten“. Dieser Unterausschuss gehört zu den Arbeitsgremien der 1954 gegründeten Ständigen Konferenz der Innenminister und –senatoren. Die Innenministerkonferenz tagt jährlich zweimal. Der Vorsitz in der IMK wechselt jährlich, am 1.1.2004 ist er an Schleswig-Holstein übergegangen; ab dem Jahr 2005 wird er sich nach der alphabetischen Reihenfolge der Länder bestimmen. Viele Beschlüsse der IMK werden seit dem Jahr 2000 veröffentlicht. Der Unterausschuss „Kommunalverfassungsrecht“ wurde 1974 eingesetzt, als der Bund durch eine allzu heftige Auseinanderentwicklung des Kommunalrechts in den Bundesländern mit der Überlegung spielte, sich durch Änderung des Grundgesetzes eine Rahmengesetzgebungszuständigkeit für das Kommunalrecht einzuräumen. Hauptaufgabe des Unterausschusses ist es daher, durch einen ständigen Informations- und Erfahrungsaustausch für eine gewisse Grund-Harmonie in den Kommunalverfassungen der deutschen Länder Sorge zu tragen. Einer unserer jüngsten Arbeitsschwerpunkte war, die Folgen des BGH-Urteils vom 12.12.2002 auf die Amtshaftung der Kommunalaufsichtsbehörden gegenüber den von ihnen beaufsichtigten Kommunen zu untersuchen. Unser Bericht vom 12.9.2003 über die Auswirkungen des sog. „Oderwitz-Urteils“ ist vom sächsischen Innenministerium in sein Online-Angebot aufgenommen worden.

Meine Kommunalrechtskollegen in dem o. a. IMK-Gremium haben mich im September 2006 zum „Interessenvertreter“ der deutschen Bundesländer in der deutschen Delegation beim Lenkungsausschuss für lokale und regionale Demokratie (CDLR = Steering Committee on Local and Regional Democracy) des Europarats, in Straßburg vorgeschlagen (vgl. BT-Drs. 16/5829, S. 9: „Kommunal- und Regionalpolitik) Dementsprechend habe ich dem BMI erstmals vom 20. bis zum 22. November 2006 bei einer Sitzung dieses Unterorgans des (Außen-)Ministerkomitees/Entscheidungsorgans des Europarats „assistiert“. Die Aufgaben des im Jahr 1967 gegründeten CDLR werden auf der Website des Europarats wie folgt umrissen (in Englisch): The CDLR seeks to improve the legal, institutional and financial basis on which local and regional authorities operate, and to promote citizenship and democratic participation at local and regional level (zur Schutzfunktion des Europarats für die Kommunen in Europa vgl. auch Knemeyer, in BayVBl. 2000, 449 ff.)

Eine angemessene Interessenvertretung der Bundesländer im CDLR ist insbesondere sinnvoll im Rahmen der Erarbeitung und Fortentwicklung der vom Europarat initiierten Konventionen, also der völkerrechtlichen Verträge, die im Falle der gesetzlichen Zustimmung des Bundestages in Deutschland innerstaatlich entsprechend dem Rang ihres Einführungsakts als Bundesgesetz Geltung beanspruchen. Insbesondere ist die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, die nach der Europäischen Menschenrechtskonvention das wohl wichtigste Arbeitsergebnis des Europarats überhaupt darstellt, im vergangenen Jahr 20 Jahre alt geworden und ihre Überarbeitung steht auf der Tagesordnung (vgl. Derenbach, in Der Landkreis 2005 S. 479).  

Die Mitarbeit im CDLR durch die Bundesländer macht auch insofern Sinn, als in diesem Gremium maßgeblich die in der Regel alle zwei Jahre stattfindende Europaministerkonferenz (Conference of European Ministers responsible for Local and Regional Government) vorbereitet wird.

Die Bundesregierung gibt dem Bundestag halbjährlich einen Bericht über die Tätigkeit des Europarats

Als Kommunalverfassungsreferent ist es mir eine Ehre, in dem Werk „Die Gemeindeordnungen und Kreisordnungen in der Bundesrepublik Deutschland“ den Abschnitt „Hessen“ zu betreuen und aktuell zu halten. Die Loseblattsammlung enthält nicht nur die Gemeinde- und Kreisordnungen, sondern auch andere kommunalrechtlich relevante Vorschriften der 16 Bundesländer, insbesondere die Gesetze über die kommunale Zusammenarbeit und Auszüge aus den Landesverfassungen das kommunale Selbstverwaltungsrecht betreffend. Außerdem werden für jedes Bundesland die Grundzüge seiner Kommunalverfassung dargestellt sowie statistische Angaben zur Struktur der jeweiligen kommunalen Ebene geliefert. Das Buch wird seit 1999 von Prof. Dr. Gerd Schmidt-Eichstaedt allein herausgegeben und hat mittlerweile 8 Nachlieferungen erhalten; es befindet sich auf dem Stand vom Juli 2003. Nähere Informationen sowie eine online-Bestellmöglichkeit bietet der Kohlhammer-Verlag; geben Sie einfach in die Suchmaske „Schmidt-Eichstaedt“ ein.
Die nächste Nachlieferung wird sich schwerpunktmäßig mit der jüngeren Rechtsentwicklung im Bundesland Hessen befassen. Vorab stelle ich hier meine aktuelle Zusammenstellung der kommunalrechtlich bedeutsamen Vorschriften außerhalb der eigentlichen Kommunalverfassung zur Verfügung.
Eine Zusammenstellung der Gemeinde- und Kreisordnungen der einzelnen Bundesländer im Internet findet sich übrigens unter:
 http://www.jkr.jura.uni-osnabrueck.de/kronline.htm und
 http://www.wahlrecht.de/gesetze.htm

Als Kommunalverfassungsreferent habe ich mit dem Landtag natürlich nicht nur Berührung, wenn es um die Gesetzgebung geht, sondern auch dann, wenn das Parlament die Landesregierung und ihren Verwaltungsapparat kontrolliert. In diesem Zusammenhang habe ich im Laufe der Jahre etliche Antworten auf parlamentarische Anfragen und Berichtsanträge formuliert. Auf meine Arbeit gehen z. B. die folgenden schriftlichen Stellungnahmen des Innenministeriums zurück:

vom 16.5.1994 auf eine Große Anfrage zur Entwicklung des  Bürgerentscheids= LT-Drs. 13/6189
vom 31.2.1996 auf eine Kleine Anfrage zur Entwicklung des  Bürgerentscheids = LT-Drs. 14/1420
vom 24.9.1998 auf eine Kleine Anfrage zur Entwicklung des  Bürgerentscheids = LT-Drs. 14/3943
vom 25.1.2010 auf eine Kleine Anfrage zur Entwicklung des  Bürgerentscheids = LT-Drs. 18/1733
vom 18.2.1994 auf eine Kleine Anfrage zum Gebot der Objektivität und der Sachlichkeit im Vorfeld eines Bürgerentscheids = LT-Drs. 13/5832
vom 7.8.1995  auf eine Kleine Anfrage zum Verbot, durch die Vollziehung eines mit einem Bürgerbegehren angegriffenen Beschlusses des Gemeindeparlaments irreversible Verhältnisse zu schaffen = LT-Drs. 14/371
vom 5.12.1995 auf eine Kleine Anfrage zur Zulässigkeit von Bürgerentscheiden über die Verhinderung bzw. Streichung von hauptamtlichen Beigeordnetenstellen = LT-Drs. 14/916
vom 12.2.2007 und vom 11.5.2007 auf eine Kleine Anfrage plus Nachfrage zur Rechtsstellung fraktionsloser Kommunalparlamentarier  ab der Kommunalwahlperiode 2006-2011 = LT-Drs. 16/6749 und LT-Drs. 16/7167
vom 31.3.2004 auf eine Kleine Anfrage zur Abwahl von Bürgermeistern durch die Einwohner der Gemeinde = LT-Drs. 16/1833 
vom 5.5.2004 auf eine Kleine Anfrage zum Höchstalter für kommunale Wahlbeamte = LT-Drs. 16/2120
vom 8.11.2004 auf eine Kleine Anfrage zum Titel „Vizelandrat“ für den ersten Beigeordneten eines Landkreises = LT-Drs. 16/2704
vom 4.11.2002 auf eine Kleine Anfrage betreffend Verleihung der Stadtrechte = LT-Drs. 15/4087
vom 6.1.2006 und vom 16.6.2006 auf Kleine Anfragen betreffend Zusatzbezeichnungen zum Gemeindenamen = LT/Drs. 16/4621  und LT-Drs. 16/5454 (zum "Kurswechsel" des HMdI in Sachen "Brüder-Grimm-Stadt" vgl. auch die Kritik von C. Barkewitz in der FNP v. 25.3.2006: "Wem gehören die Brüder Grimm?")
vom 14.7.2009 auf eine Kleine Anfrage zur Bedeutung des Öffentlichkeitsgrundsatzes für die Sitzungen der Kommunalparlamente = LT-Drs. 18/758
vom 21.11.1994 auf eine Kleine Anfrage zu Seniorenbeiräten = LT-Drs. 13/7012
vom 29.4.1996 auf eine Kleine Anfrage zur Geltung der Formerfordernisse bei gemeindeverpflichtenden Erklärungen gem. § 71 Abs. 2 HGO im Zusammenhang mit Anträgen auf Landeszuschüsse = LT-Drs. 14/1381
vom 3.12.2010 auf eine Kleine Anfrage zur Ausnahme vom 2-Unterschriften-Prinzip (§ 71 Abs. 2 HGO) durch "Generalvollmacht" für eine einzelne Person, z. B. den Bürgermeister - der "Kreis von Geschäften" darf nicht uferlos sein! (BGH, Urt. v. 27.10.2008) = LT-Drs. 18/2998
vom 9.2.2011 auf eine Kleine Anfrage zu Ehrenbürgerschaften für nationalsozialistische Größen = LT-Drs. 18/3511

Mein Verhältnis zum Landtag und den Parlamentariern ist aber auch in Anbetracht der Gewaltenteilung zwischen  Legislative und Exekutive ganz „unverkrampft“. Daher habe ich auch schon für die Fußballmannschaft des Hessischen Landtags die Schuhe geschnürt. Es handelte sich um ein Benefiz-Spiel am 28.10.1993 in Taunusstein-Wehen gegen die Mannschaft des Hessischen Landeskriminalamts zugunsten der Angehörigen eines im Frühjahr 1993 im Dienst getöteten Polizeivollzugsbeamten.            
(Der Autor: stehend zweiter von links; im Trikot mit dem Hessenlöwen u. a. auch der heutige Bürgermeister von Baunatal (und ehemalige SPD-Landtagsabgeordnete) Manfred Schaub, damals noch persönlicher Referent des seinerzeitigen Innenministers Dr. Günther, sowie der jetzige Bundesverteidigungsminister (und ehemalige CDU-Fraktionsvorsitzende im Hessischen Landtag) Franz-Josef Jung)

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“Local Government Administration” by Dieter Haschke and
“Local Government Law of the Free State of Bavaria” (Bayerische Gemeindeordnung)
 "German Statutes" in English translation
 "Hesse - State of the Future" (go to "Home" and choose "English" - Seite der Landesregierung in Englisch)
 "Hessisch-English Dictionary"

© Ulrich Dressler, 11.12.2011